Eleições expõem limites da regulação do TSE sobre big techs

Brasília - A regulação das big techs nas eleições brasileiras avançou em 2026, mas a experiência também expôs os limites do modelo adotado pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Ao longo da campanha, a Corte ampliou as obrigações das plataformas digitais, estabeleceu restrições ao uso de inteligência artificial e interveio em mecanismos de recomendação de conteúdo. Ainda assim, enfrentou dificuldades para fiscalizar os algoritmos das empresas e tomou decisões que, em alguns casos, geraram divergências dentro do próprio tribunal.

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O caso da Meta ilustra essa contradição. Ao determinar que a empresa adotasse critérios iguais para distribuir conteúdos de Lula (PT) e Flávio Bolsonaro (PL), o TSE colocou em discussão o poder dos algoritmos sobre a disputa eleitoral. A empresa, porém, não apresentou os dados de alcance das candidaturas solicitados pelo tribunal. Sem essas informações, ficou mais difícil verificar se os concorrentes receberam tratamento equivalente.

O episódio também motivou uma Ação de Investigação Judicial Eleitoral (AIJE) contra a chapa de Flávio Bolsonaro, apresentada pela coligação de Lula, sob a alegação de favorecimento algorítmico. A investigação ainda está em andamento e não representa comprovação de irregularidade.

Para o advogado Matheus Puppe, especialista em direito digital e consultor da Comissão Especial de Direito Digital da Câmara dos Deputados, o episódio evidencia a dificuldade de aplicar regras tradicionais a tecnologias que alteraram a circulação de informações. “Estamos tentando regular tecnologias do futuro com instrumentos jurídicos do passado”, afirma.

A ausência de uma legislação específica, segundo ele, ajuda a explicar as divergências nas decisões do TSE, mas não pode justificar que a Justiça Eleitoral continue definindo questões estruturais por meio de decisões judiciais. “Estamos construindo um direito eleitoral digital por decisões judiciais, quando deveríamos ter uma legislação capaz de acompanhar a evolução tecnológica”, diz.

Jonatas Moreth, advogado de direito público e eleitoral e conselheiro seccional da OAB-DF, também considera a atuação do tribunal passível de críticas. Para ele, decisões conflitantes e a falta de deliberação do plenário em casos de grande repercussão prejudicaram a previsibilidade do processo eleitoral. Os dois especialistas apontam, por caminhos diferentes, o mesmo desafio: estabelecer limites claros para a atuação das plataformas e da Justiça Eleitoral sem comprometer a integridade das eleições nem restringir indevidamente a liberdade de expressão.

Mais regras, mas fiscalização insuficiente

A principal mudança normativa veio com a Resolução 23.755/2026, aprovada por unanimidade pelo TSE em 2 de março deste ano. A norma ampliou as exigências sobre o uso de inteligência artificial na propaganda eleitoral, determinou a identificação de conteúdos produzidos com essa tecnologia e proibiu ferramentas de IA de recomendar ou ranquear candidaturas. Também estabeleceu uma janela de restrição à publicação e à circulação de novos conteúdos feitos com IA: das 72 horas anteriores até as 24 horas posteriores a cada turno.

As plataformas com mais de 5 milhões de usuários também passaram a ter de apresentar planos de conformidade eleitoral. Onze empresas entregaram os documentos ao tribunal, entre elas Google, Meta, TikTok, Telegram, X e OpenAI. A iniciativa buscou antecipar a preparação das empresas para situações de risco durante a campanha, mas os planos foram apresentados sem um padrão comum, o que dificulta a comparação das medidas adotadas por cada companhia.

Puppe considera a exigência um avanço, mas ressalta que a entrega de documentos não basta para demonstrar que as plataformas estão cumprindo as obrigações. “Compliance não é simplesmente apresentar um documento bonito ao regulador. É demonstrar, tecnicamente, que os riscos foram identificados, mitigados e monitorados”, afirma.

Na avaliação do advogado, ainda existe uma distância entre exigir informações das empresas e conseguir verificar como seus sistemas funcionam na prática. Uma auditoria efetiva, diz, depende do acesso a métricas de distribuição, critérios de recomendação, registros de moderação, parâmetros de segmentação e testes técnicos capazes de identificar tratamentos injustificadamente diferentes.

A discussão ganhou força no caso da Meta. Puppe pondera que isonomia não significa que dois candidatos devam alcançar exatamente o mesmo número de usuários, mas que a aplicação de critérios aparentemente iguais também não impede que os algoritmos produzam efeitos discriminatórios. “Quem controla o algoritmo controla, em grande medida, quem será ouvido”, afirma.

Para ele, esse poder não pode permanecer opaco, mas a fiscalização estatal também precisa obedecer a critérios objetivos. O TSE tem instrumentos para exigir informações e determinar auditorias, avalia, mas ainda é necessário discutir os limites jurídicos e a capacidade técnica do tribunal para realizar esse trabalho.

Até o momento, não há um balanço público consolidado do TSE sobre a quantidade de conteúdos criados com IA removidos, multas aplicadas ou casos de descumprimento das exigências de rotulagem. Os relatórios das plataformas sobre seus planos de conformidade têm prazo de entrega previsto para 19 de dezembro.

Puppe defende que a fiscalização não fique restrita ao período eleitoral. Fora das campanhas, o país precisaria de uma estrutura regulatória permanente, com competências definidas pelo Congresso e capacidade técnica para acompanhar as plataformas. “Não podemos transformar o TSE no regulador universal da internet”, afirma.

Decisões conflitantes e mudanças durante a campanha

Se a ampliação das regras buscou responder aos riscos do ambiente digital, a aplicação dessas normas também provocou controvérsias. O caso conhecido como “Exército do Lula”, envolvendo canais de apoiadores do presidente no WhatsApp, foi um dos episódios mais criticados pelos especialistas.

A discussão passou por decisões conflitantes de ministros, suspensão e restabelecimento de medidas e questionamentos sobre a possibilidade de o presidente do tribunal suspender canais por via administrativa. O tema não chegou ao plenário. Em 16 de outubro, já durante o segundo turno, o TSE aprovou uma regra específica para canais de apoiadores.

Moreth classifica o episódio como o principal ponto negativo da atuação do tribunal nas eleições. “O caso do ‘Exército do Lula’ foi o grande ponto negativo do TSE nestas eleições”, afirma. Para ele, a condução do processo gerou insegurança jurídica e levantou dúvidas sobre a imparcialidade do magistrado responsável pelas decisões. “A situação poderia ter sido pacificada em decisão colegiada do Plenário, mas essa não foi a opção do presidente, Ministro Kássio Nunes Marques”, diz.

O advogado também critica a alteração das regras durante o pleito, quando partidos e candidatos já haviam organizado suas estratégias de comunicação. Na avaliação dele, o tema dos canais de WhatsApp precisava ter sido regulamentado antes da campanha, já que não era uma preocupação central de magistrados, advogados e estudiosos antes do início das eleições.

Moreth, porém, diferencia a criação de novas regras da atualização da interpretação de normas existentes. Para ele, a tese do TSE sobre deepfakes, fixada em setembro, foi uma resposta necessária à utilização de inteligência artificial em conteúdos eleitorais. O tribunal precisava estabelecer critérios para distinguir o uso legítimo da tecnologia de manipulações capazes de simular situações reais.

“Independente de críticas aos critérios aprovados, entendo como uma atuação correta e necessária do Tribunal”, afirma. O advogado considera que os parâmetros ainda são abertos e podem permitir decisões divergentes, mas avalia que a jurisprudência tende a se aperfeiçoar com o tempo.

A avaliação é diferente quando se trata das regras para canais de apoiadores, aprovadas já na fase final da campanha. Nesse caso, Moreth considera que o TSE errou ao impor exigências de forma abrupta, interferindo no planejamento das campanhas. Ainda assim, ele não vê necessariamente uma violação ao princípio da anualidade eleitoral, porque as resoluções gerais do tribunal foram aprovadas no início do ano, com tempo para que partidos e candidatos se adaptassem.

Liberdade de expressão no centro da disputa

As decisões sobre remoção de conteúdo também colocaram em debate os limites da atuação da Justiça Eleitoral. Em 21 de outubro, o TSE determinou a retirada de 20 publicações com deepfakes contra Lula e proibiu parlamentares de republicar o material. Em outro episódio, relacionado a conteúdos falsos sobre fraude na apuração, a Corte autorizou a remoção de publicações equivalentes sem a necessidade de uma nova ordem judicial.

Para Moreth, a aplicação dessas medidas acabou comprometendo a liberdade de expressão. “A liberdade de expressão foi a grande vítima deste pleito”, afirma. Ele considera que decisões de retirada de conteúdo precisam ser fundamentadas e analisadas individualmente. “Derrubar centenas ou milhares de postagens com uma fundamentação única é incorreto”, diz.

O advogado ressalta que não mudaria a resolução do TSE sobre o tema. Na avaliação dele, o problema não foi a regra em si, mas a forma como alguns ministros conduziram os processos. A norma, argumenta, “não autoriza decisões genéricas ou sem fundamentação”.

Puppe também alerta para os riscos de uma regulação excessiva. Embora considere legítimo combater manipulações digitais, ele defende que as responsabilidades sejam distribuídas de acordo com o papel de cada agente - desenvolvedores, plataformas e usuários. O advogado cita ainda o risco de censura privada preventiva, quando empresas removem conteúdos legítimos para evitar possíveis sanções.

A preocupação se estende aos sistemas de inteligência artificial generativa. Puppe considera legítimo impedir que chatbots sejam usados para manipulação eleitoral deliberada, mas alerta para o risco de restringir usos legítimos da tecnologia. “Uma IA deve poder explicar políticas públicas, apresentar informações e permitir análises críticas. O que não podemos admitir é manipulação disfarçada de neutralidade”, afirma.

Para ele, as regras precisam distinguir a responsabilidade de quem desenvolve um modelo, de quem disponibiliza a ferramenta e de quem a utiliza indevidamente. Não seria adequado responsabilizar automaticamente um desenvolvedor por qualquer uso irregular, mas empresas devem responder quando deixam de adotar medidas diante de riscos conhecidos e que poderiam ser mitigados.

Congresso ainda não definiu regras permanentes

As dificuldades enfrentadas pelo TSE em 2026 reforçam, para os especialistas, a necessidade de uma legislação que estabeleça parâmetros duradouros para a atuação das plataformas digitais. Hoje, parte importante das regras eleitorais para o ambiente digital depende de resoluções do tribunal, acordos com empresas e decisões tomadas durante a campanha.

O Projeto de Lei 2.338/2023, que estabelece o marco legal da inteligência artificial no Brasil, está parado na Comissão Especial da Câmara dos Deputados, à espera do parecer do relator, deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB). A proposta pode estabelecer diretrizes para o desenvolvimento e o uso de sistemas de IA, mas ainda precisa avançar no Congresso.

Puppe defende que o projeto estabeleça obrigações de transparência, rastreabilidade e responsabilidade proporcionais aos riscos e ao controle de cada agente. Para ele, a legislação precisa ir além da exigência de rótulos em conteúdos sintéticos, com mecanismos técnicos de identificação de manipulações e de procedência das informações.

O advogado também considera necessário definir em lei os limites da atuação do TSE. “Existe uma diferença jurídica enorme entre regulamentar uma lei e criar obrigações que o legislador nunca estabeleceu”, afirma. Embora reconheça a competência normativa da Justiça Eleitoral, ele ressalta que ela não é ilimitada, especialmente quando estão em jogo restrições a direitos fundamentais e à atividade econômica.

Moreth lembra que a maior parte das regras eleitorais é disciplinada por resoluções do próprio TSE, que também é responsável por interpretá-las. Esse acúmulo, na avaliação dele, alimenta críticas ao modelo. Uma alternativa em discussão no Congresso é o novo Código Eleitoral, aprovado pela Câmara em 2021 e ainda parado no Senado, que busca reunir em lei regras hoje distribuídas em diferentes normas.

O advogado considera amplo o poder regulamentar da Justiça Eleitoral, mas defende que as regras sejam conhecidas com antecedência e aplicadas de maneira coerente. A experiência de 2026, afirma, mostrou a importância de evitar decisões contraditórias e mudanças abruptas durante a disputa.

Para Puppe, o país precisa chegar às eleições de 2028 com regras claras sobre conteúdos sintéticos, auditorias, publicidade política digital, responsabilidades das plataformas e limites da moderação. “Não podemos normalizar que as regras tecnológicas de cada eleição sejam definidas praticamente às vésperas do pleito”, afirma. Sem uma legislação capaz de dar estabilidade a essas medidas, a Justiça Eleitoral corre o risco de voltar a enfrentar os mesmos impasses a cada nova campanha.