Regular o quê? A ilusão regulatória do imposto sobre exportação de petróleo

Criar regras é muito fácil – pelo menos formalmente, basta escrevê-las e publicá-las no Diário Oficial. Regular de forma eficiente, no entanto, envolve compreender a realidade econômica do setor, seus incentivos e complexidades, para então definir os objetivos e instrumentos da intervenção. Estudos, relatórios e guias estão à disposição das autoridades para orientá-las com boas práticas regulatórias. Na última década, o Brasil avançou significativamente na análise do impacto da regulação. Questões relevantes passaram a ser: o que regular, por quê, como e, sobretudo, quais os meios para verificar se a medida adotada está efetivamente produzindo os resultados que justificaram sua criação. 

Essa preocupação é ainda mais importante quando a intervenção assume a forma tributária. Impostos regulatórios possuem uma característica relevante: não pretendem arrecadar (apesar de também terem esse efeito), mas induzir comportamentos, em razão de determinados contextos e objetivos. Logo, a imposição de qualquer imposto regulatório precisa responder, pelo menos, as seguintes perguntas: qual comportamento se pretende alterar? Os agentes afetados possuem condições reais de reagir ao incentivo criado? Existem alternativas menos custosas? A medida será capaz de produzir o resultado pretendido? Em caso negativo, a legalidade da medida é prejudicada, pois o imposto se torna meramente fiscal e, desse modo, deve obedecer aos limites constitucionais da tributação. 

Foi justamente para responder a essas perguntas que surgiram instrumentos como a Análise de Impacto Regulatório (AIR) e a Avaliação de Resultado Regulatório (ARR). No manejo de tributos em matéria de comércio exterior, a Resolução nº 90/2018 da Camex incorporou práticas como definição do problema regulatório, impacto da medida conforme objetivo pretendido, avaliação de alternativas, consulta aos interessados e monitoramento dos resultados. 

A legislação tributária vem sendo aprimorada para seguir essas boas práticas. O Código de Defesa do Contribuinte exige que sejam observadas as particularidades setoriais (LC 225/2026, art 3, XVI). A Lei Complementar nº 224/2025 reforçou mecanismos de monitoramento e avaliação das políticas e decisões tributárias. 

É sob essa perspectiva que merecem reflexão as Resoluções Gecex-Camex nº 938/2026 e 957/2026 que prorrogaram o Imposto de Exportação incidente sobre o petróleo bruto, previsto originariamente na MP 1.340/2026. Para além dos relevantes questionamentos sobre constitucionalidade dessas medidas, vale avaliar os argumentos regulatórios reivindicados, no caso: desincentivar a exportação de petróleo e ampliar a sua oferta no mercado doméstico, em razão dos impactos nos preços dos seus derivados, em especial combustíveis, decorrentes do conflito entre Estados Unidos e Irã.  

A medida afeta um dos setores mais estratégicos e complexos da economia nacional e global. No Brasil, o setor de petróleo e gás foi desenvolvido após décadas de estabilidade regulatória e amadurecimento institucional, inaugurado pela Lei nº 9.478/1997, editada dentro de um pacote de medidas para atrair investimentos e novos players. Ainda que com muito ainda a evoluir, esse ambiente permitiu que o Brasil deixasse de ser um importador de petróleo para tornar-se um dos principais exportadores mundiais, gerando empregos, arrecadação e segurança energética. 

Apesar dos avanços na exploração e produção, o segmento do refino não acompanhou esse crescimento. O país produz muito mais petróleo do que é capaz de refinar. A produção nacional de petróleo é superior a 4 milhões de barris por dia, enquanto a capacidade de refino doméstico permanece significativamente inferior, da ordem 2,4 milhões de barris por dia. Ademais, persiste a elevada concentração verticalizada nesse segmento, uma vez que a Petrobras controla quase 80% do parque de refino, o que agrava as dificuldades relacionadas à concorrência na oferta ao mercado interno. 

Essa realidade é plenamente conhecida, e deveria ter sido considerada antes da instituição de um imposto de exportação sobre petróleo, de modo a se avaliar se o tributo realmente poderia estimular o direcionamento da produção ao mercado doméstico. A hipótese encontra uma dificuldade objetiva: a capacidade doméstica de refino é insuficiente para absorver a produção nacional. Não obstante, as refinarias verticalizadas da Petrobras, que representam 80% da capacidade nacional, priorizam a sua própria produção, o que limita a concorrência dos demais produtores na oferta ao mercado interno. Desse modo a exportação permanece como principal/única alternativa de comercialização. O aparente objetivo regulatório da norma simplesmente não se realiza. 

Para além dessa realidade, dificilmente se verifica racionalidade que justifique a alíquota uniforme de 12% de imposto de exportação sobre um produto que não é homogêneo. O petróleo se diferencia pelas suas correntes: leve, médio e pesado, cada uma com características físicas, capacidade de processamento e destinações econômicas distintas. Os petróleos leves tendem a gerar maior volume de derivados de alto valor agregado; os petróleos pesados são normalmente direcionados à produção de derivados de menor valor agregado, como asfaltos e lubrificantes; e os médios possuem maior versatilidade e estão mais associados à produção de combustíveis como gasolina e diesel, justamente aqueles cujos preços o Governo busca influenciar. Ignorar essas diferenças é tratar operações distintas como se fossem equivalentes, algo que foge ao básico das boas práticas regulatórias e reforça o entendimento de que o tributo é apenas arrecadatório. 

Nesse contexto, o que se nota é que o IE não altera comportamento, sendo apenas custo adicional aos exportadores brasileiros. Os efeitos observados desde a instituição do imposto confirmam essa percepção. O tributo não promoveu maior competição entre produtores na oferta doméstica de petróleo, tampouco ampliou a capacidade de refino nacional. O imposto apenas prejudicou a competitividade do produto nacional em acirrado mercado global e aumentou riscos e incertezas quanto aos investimentos futuros. 

O Brasil construiu sua relevante posição no mercado global de petróleo apoiado em previsibilidade regulatória, segurança jurídica e capacidade de atrair investimentos de longo prazo. É importante aprimorar esse ambiente e não o colocar em risco com medidas mal dimensionadas. Há ainda o temor de que esse mesmo instrumento seja utilizado em outros setores, o que impacta ainda mais na percepção negativa do nosso ambiente de negócios. 

Vale lembrar que impostos sobre exportações integram o repertório clássico do que evitar em políticas tributárias, regulatórias e econômicas, isso porque reduzem a competitividade internacional, desestimulam investimentos e comprometem a expansão da produção e da produtividade dos setores atingidos. Não por acaso, são pouco utilizados por economias desenvolvidas e frequentemente associados a resultados econômicos adversos quando adotados. 

Historicamente o Brasil pouco recorreu a esse tipo de tributação, e ações recentes na política tributária sinalizavam a direção contrária, com medidas de defesa da competitividade das exportações no mercado global. A reforma tributária, aliás, teve como um dos principais objetivos a desoneração das exportações. 

Maturidade institucional, boas práticas regulatórias e assertividade da política econômica de um país não se demonstram pela infalibilidade de suas decisões, mas pela disposição de revisitá-las quando as evidências recomendam ajustes. 

Chicão Bulhões é Presidente do Instituto Barla (Brasileiro de Ambiente Regulatório e Liberdade)  e ex-secretário municipal de Desenvolvimento Econômico da cidade do Rio de Janeiro*

Marcelo Guaranys e Felipe Fernandes Reis são sócios e advogados do Demarest Advogados*